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浅议行政检察公益诉讼“等”外领域的拓展

【字号:    】        时间:2020-12-14      

  潘峰 李国忠

  前言:2019726日,湖北省人大常委会审议通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》,第一次在省级人大立法层面明确检察机关除在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让、英雄烈士保护等重点领域外,可以在安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及公民个人信息保护等领域开展公益诉讼工作。当前,就如何贯彻推进“等”外领域拓展?如何做实并巩固拓展成果?成为湖北检察人亟待思考的时代命题。

  一、行政检察公益诉讼监督的“等内等”与“等外等”之争

  根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款之规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有财产保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其履行职责。此项规定中,“等”字的等内与等外之争由来久矣。一种观点认为,等字系穷尽式列举,法条条文明文规定的情形之外没有授权检察机关介入监督,即“等内等”;另一种观点认为,等字理解为检察机关对于法律规定四种领域之外行政机关违法行使职权或不作为造成国家利益和社会公共利益受损的情形,也有监督的现实必要,即“等外等”。笔者倾向于第二种观点,行政公益诉讼不应仅限于四大领域,但边界和方向需要慎重把握,不能盲目扩张范围。

  二、拓展“等”外领域的现实意义

  开展公益诉讼等外领域拓展,具有重要现实意义。一方面,行政公益诉讼工作取得了重大成效,有效保护了国家利益和社会公共利益,使人民群众对公益诉讼制度抱有更多期待;另一方面,人民群众对于美好生活的需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾日益突出,也呼唤更多检察担当来守护美好生活。近年来,检察机关通过“保护舌尖上的安全”、“长江流域生态保护”等专项监督活动办理了一批典型案例,增加了人民群众对检察工作的认可。但也应当清晰的认识到,公共利益远未得到充分的保护,侵犯个人信息的电信诈骗和骚扰、危害公共安全、侵犯民族情感等危害公共利益的问题依然层出不穷。这表明积极稳妥开展公益诉讼探索,更广泛而充分地维护好公共利益,是“两个一百年”历史交汇期向检察公益诉讼人提出的时代要求,具有坚实社会的基础和重要的现实意义。

  三、“等”外领域案件的拓展情况及其特点

  结合当前办案实际,行政检察公益诉讼实践中办理的等外领域监督案件涉及以下几个领域。第一是涉及历史文化遗产、古村落遗迹保护类,第二是污名化英雄先烈、革命遗址保护不力类,第三是涉及爆闪灯、公路障碍物等妨害交通、电梯安全隐患等公共安全领域案件,第四是涉及犬只规范管理、化妆品安全与卫生等涉及不特定主体的人身健康和安全案件,第五是涉及未成年人保护和维护妇女权益案件,譬如就业性别歧视、学校周边贩卖烟酒彩票、开设网吧等,第六是其他侵害公共利益的行为,譬如对高仿人民币的冥币介入监督等。

  归纳来看,办案实践中探索的案件有以下特点:1.案件对不特定主体利益产生不良影响且行政机关可能存在怠于履行职责或履职不当;2.案件涉及问题具有一定的现实危险性或者亟待解决的紧迫性;3.涉及利益具有基础性,例如社会中引起群众高度关注且广泛存在的不公正、不合理现象,可能逐步成为阻碍社会文明进步的痼疾等;4.与法律明文列举的领域具有相似性、同质化联系;5.不属于法律明文列举的行政检察公益诉讼监督的范围。

  四、做实并巩固拓展成果的途径

  1.有针对性地选择案件开展探索。社会公共利益包罗万象,并非所有损害公益的现象都适宜、都必须检察机关介入监督。倘若对损害公益的案件不加以筛选,盲目以“等外领域”介入监督,不一定利于公共利益的及时保护,也可能不符合检察公益诉讼工作对双赢多赢共赢的价值追求。因此,公益诉讼“等外领域”线索的选择和甄别对公益诉讼探索工作格外重要。检察机关作为公共利益的代表,选取案件除了符合公益受损须督促行政机关履职外,也要参照前文所述的几个特征进行择取。

  2.充分调查核实,保证办案质效。调查核实是公益诉讼案件办理的前提和基础,调查核实的内容全不全面、深不深入直接影响检察建议和案件办理的质量。开展“等外领域”探索更是如此,只有经过充分调查,取得翔实的资料和证据,才能有的放矢地开展监督工作。调查核实的方式包括但不限于实地走访、查阅卷宗资料和法律规范、对比相似案例、制作调查笔录、拍摄影音资料甚至取样鉴定等。经过多渠道、多方位的调查与核实,落脚于公益保护的必要性和正当性,而非仅仅着眼于初步证据,才能真正把探索的步子迈得稳、走得牢。

  3.推动案件办理的法治效果与社会效果相统一。探索建立健全行政公益诉讼诉前磋商程序,采用召开公开听证会、研讨会等方式,使行政机关、法院、人大代表等多方参与,听取各方意见,凝聚最大共识,力争公益诉讼等外领域探索案件达到“办理一案,规范一类,指导一片”的理想状态,促进案件办理的法治效果与社会效果相统一。

  此外,积极对典型案例进行宣传,也对推广和巩固探索成果具有重要作用。可以通过“两微一端”进行发布宣传典型案件,或积极向媒体外宣探索成果以及向社会公众制作发放公益诉讼的宣传图册等方式扩大社会影响力。

  五、关于“等”外领域拓展的几点思考

  1.对推进“等”外领域探索原则的认识。检察公益诉讼工作发展的新形势下,最高人民检察院将检察公益诉讼等外领域探索原则由“稳妥积极”调整为“积极稳妥”。这意味着公益诉讼案件办理秉持的工作原则由“稳妥”优先变为“积极”优先,也体现出对检察公益诉讼等外领域探索工作的鼓励和支持。但积极优先的同时依然强调稳妥,正如高检院公益诉讼检察厅厅长胡卫列所说,检察公益诉讼案件要更加注重质量和效果,以实实在在的成效促进更广泛的社会认同和更可持续的健康发展。

   2.“等”外领域拓展的可行性。在认定公共利益受损之后,开展公益诉讼等外领域拓展的探索还需要考虑两方面内容。一方面是检察机关是否有权介入监督,另一方面是被监督主体是否适格。对于前者,在法律法规未明确授权的领域,检察机关常常只能援引“等”字进行监督。正如有学者提出的那样,我们呼唤并期待公益诉讼的专门立法,对比作出更清晰的规定。对于后者,则需要检察机关通过查找法律规定,厘清行政机关的法定职责与职权范围,最终确定适格的主体。

  3.提升检察建议刚性的思考。检察建议的刚性如何,直接影响行政检察公益诉讼探索工作的成效。提升检察建议的刚性,一方面在于保证检察建议书质量,另一方面在于维护法律监督的严肃性。提升检察建议质量,不能满足于初步证据的基础要求,必须增强调查核实工作,使检察建议事实依据清楚,法律依据充分。除检察人员自我重视检察建议书的制作外,通过适当的检察绩效考核考评标准也可对文书质量进行倒逼。维护法律监督的严肃性,首先要规范办案程序,遵守期限要求等;再者,对于收到检察建议后逾期不整改不回复的行政机关要敢于提起行政公益诉讼,维护法律权威的同时,也有助于提升检察建议刚性。(作者单位:襄阳市襄州区人民检察院)